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国家发展改革委关于开展 政府和社会资本合作的指导意见

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国家发展改革委关于开展 政府和社会资本合作的指导意见

分类:
产业政策
作者:
2018/12/07
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【摘要】:
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委:  为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生,现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。  一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义  政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委:
  为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生,现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。
  一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义
  政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
  二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则
  (一)转变职能,合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作,对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
  (二)因地制宜,建立合理的投资回报机制。根据各地实际,通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,既要充分调动社会资本积极性,又要防止不合理让利或利益输送。
  (三)合理设计,构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
  (四)诚信守约,保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上,按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约必须承担相应责任。
  (五)完善机制,营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
  三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式
  (一)项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
  (二)操作模式选择。
  1.经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
  2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。
  3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。
  (三)积极开展创新。各地可以根据当地实际及项目特点,积极探索、大胆创新,通过建立合理的“使用者付费”机制等方式,增强吸引社会资本能力,并灵活运用多种PPP模式,切实提高项目运作效率。
  四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制
  (一)健全协调机制。按照部门联动、分工明确、协同推进等要求,与有关部门建立协调推进机制,推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力,保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。
  (二)明确实施主体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
  (三)建立联审机制。为提高工作效率,可会同相关部门建立PPP项目的联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。
  (四)规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,加快理顺价格水平。加强价格行为监管,既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利,又要规范政府价格行为,提高政府定价、调价的科学性和透明度。
  (五)提升专业能力。加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。加强PPP相关业务培训,培养专业队伍和人才。
  五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理
  (一)项目储备。根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中,及时筛选PPP模式的适用项目,按照PPP模式进行培育开发。各省区市发展改革委要建立PPP项目库,并从2015年1月起,于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委(具体要求见附件1)。
  (二)项目遴选。会同行业管理部门、项目实施机构,及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目,编制实施方案并提交联审机制审查,明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。
  (三)伙伴选择。实施方案审查通过后,配合行业管理部门、项目实施机构,按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
  (四)合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(见附件2),细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。
  (五)绩效评价。项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
  (六)退出机制。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
  六、强化政府和社会资本合作的政策保障
  (一)完善投资回报机制。深化价格管理体制改革,对于涉及中央定价的PPP项目,可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。
  (二)加强政府投资引导。优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金,优先保障配套投入,确保PPP项目如期、高效投产运营。
  (三)加快项目前期工作。联合有关部门建立并联审批机制,在科学论证、遵守程序的基础上,加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难,协调落实建设条件,加快项目建设进度。
  (四)做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。
   七、扎实有序开展政府和社会资本合作
  (一)做好示范推进。各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县,以及具有稳定收益和社会效益的项目,积极推进政府和社会资本合作,并及时总结经验、大力宣传,发挥好示范带动作用。国家发展改革委将选取部分推广效果显著的省区市和重点项目,总结典型案例,组织交流推广。
  (二)推进信用建设。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,提高诚信经营意识。
  (三)搭建信息平台。充分利用并切实发挥好信息平台的桥梁纽带作用。可以利用现代信息技术,搭建信息服务平台,公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息,保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。
  (四)加强宣传引导。大力宣传政府和社会资本合作的重大意义,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
  开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措,各地要高度重视,切实加强组织领导,抓紧制定具体的政策措施和实施办法。各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署,认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作,会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
 
  
附件:1、PPP项目进展情况按月报送制度
     2、政府和社会资本合作项目通用合同指南
 
 
                                            国家发展改革委
                                            2014年12月2日
附件1
PPP项目进展情况按月报送制度
 
  一、各省区市发展改革委要建立PPP项目库,及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。从2015年1月起,于每月5日前将PPP项目进展情况,通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。
  二、报送内容包括文字材料及进展情况表。文字材料主要包括PPP项目的推进措施、进展情况、存在问题及意见建议等内容。进展情况按下表要求填写。
 
PPP项目进展情况表
 
 
附件2
政府和社会资本合作项目通用合同指南
(2014年版)
 
使用说明
  为规范政府和社会资本合作项目合同编制工作,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)有关要求,编制《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》。
  一、编制原则
  1.强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务。
  2.强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制,促进重点领域建设,增加公共产品有效供给,提高公共资源配置效率。
  3.强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下,降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。
  4.强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节,明确政府监管职责,发挥专业机构作用,提高信息公开程度,确保项目阳光运行。
  5.强调合法合规及有效执行。项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接,确保内容全面、结构合理、具有可操作性。
  6.强调国际经验与国内实践相结合。借鉴国外先进经验,总结国内成功实践,积极探索,务实创新,适应当前深化投融资体制改革需要。
  二、主要内容
  项目合同由合同正文和合同附件组成,《合同指南》主要反映合同的一般要求,采用模块化的编写框架,共设置15个模块、86项条款,适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段,具有较强的通用性。原则上,所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块:总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决,以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。例如,建设-运营-移交模式的项目合同除了10个通用模块之外,还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体移交项目等模块。
  三、使用要求
  1.合作项目已纳入当地相关发展规划,并按规定报经地方人民政府或行业主管部门批准实施。
  2.合同签署主体应具有合法和充分的授权,满足合同管理和履约需要。
  3.在项目招标或招商之前,政府应参考《合同指南》组织编制合同文本,并将其作为招标或招商文件的组成部分。
  4.社会资本确定之后,政府和社会资本可就相关条款和事项进行谈判,最终确定并签署合同文本。
  5.充分发挥专业中介机构作用,完善项目合同具体条款,提高项目合同编制质量。
  6. 参考《合同指南》设置章节顺序和条款。如有不能覆盖的事项,可在相关章节或“其他约定”中增加相关内容。
  四、其他
  1.各行业管理部门可参考《合同指南》,分别研究制定相应行业的标准合同范本。
  2.各地要及时总结开展政府和社会资本合作中的经验教训,不断细化、完善合同文本。
  3.国家发展改革委将根据各地的实践情况,及时对《合同指南》进行修订完善。